如何走向更好的城鎮(zhèn)化
2013-09-16 15:07:14
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新型城鎮(zhèn)化的提出，是向以大拆大建為代表的盲目追求建設開發(fā)量的舊城市化模式告別。（攝影／朱騫）
如何走向更好的城鎮(zhèn)化
訪同濟大學教授諸大建
采訪／佟鑫
諸大建：管理學博士，同濟大學特聘教授，經(jīng)濟與管理學院博士生導師，聯(lián)合國-同濟環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展學院綠色經(jīng)濟責任教授，國務院政府特殊津貼專家。同濟大學學術(shù)委員會副主任，可持續(xù)發(fā)展與公共管理研究所所長，公共管理系主任。主要研究可持續(xù)發(fā)展與綠色經(jīng)濟、城市與區(qū)域發(fā)展、宏觀政策與管理、企業(yè)社會責任等。
新型城鎮(zhèn)化這個話題吸引著關(guān)心中國城市發(fā)展的各方人士。從詞源上看，新型城鎮(zhèn)化和此前的新型城市化很容易混淆。新提法的重點是為了解決人如何在城市中長久居留的問題，需要集中多方智慧，更多著眼于制度設計層面，跳出城市規(guī)劃的話語體系，從多學科研究的角度去分析，創(chuàng)造共同發(fā)聲的環(huán)境。單純追求提高城市化率，走粗放型的增長道路，或以抽象的提法替代實際的變革都不可取。本刊專訪同濟大學經(jīng)濟與管理學院諸大建教授，談如何正確理解新型城鎮(zhèn)化，為中國城市的下一步發(fā)展選擇合理的模式。
Q=城市中國 A=諸大建
新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
Q：數(shù)據(jù)顯示，在2012-2013年之交，中國城市化率首次超過50\%，但這個數(shù)字與大量流動人口未能真正轉(zhuǎn)化為城市居民的現(xiàn)實共同存在。您如何看待這種局面？
A：正確地理解新型城鎮(zhèn)化，應明確其核心內(nèi)涵是人的問題，人口進城并穩(wěn)定下來成為市民，而不是簡單的常住人口比重升高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年中國城鎮(zhèn)化率達到了51\%，扣除16\%的流動人口，按照戶籍人口計算，只有35\%，人口城市化滯后于土地城市化。過去30年，我們都把常住人口增長視為城市化率提高，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這是泡沫，兩億多常住人口沒有真正變成城市居民，沒有享受城市的公共服務和社會保障。繼續(xù)走舊的城市化道路，城市化率達到60\%都沒有意義。
區(qū)別于過去3 0 年的發(fā)展模式，在今后的10-20年當中，首先把兩億多常住人口變成真正的城市居民，符合李克強總理談到的新型城鎮(zhèn)化的具體含義。國家發(fā)改委做過測算，認為一個農(nóng)民進城變?yōu)槭忻裥枰?0萬元左右的投資，為解決其基礎(chǔ)設施、社會保障和公共服務等需求，10萬元乘以2億人就等于20萬億的投資潛力。如果進一步加上增量農(nóng)村人口進城，投資就需要更多。這是城市公共管理要解決的問題，是新型城市化與舊的城市化道路的一個區(qū)別。傳統(tǒng)的形態(tài)研究相應要做的是如何在空間上合理安排公共服務和配套設施，而不是繼續(xù)大搞土地蔓延的開發(fā)建設。解決這個問題以后，50\%的城市化率就是真實的。再謀求增量發(fā)展，向2030年左右達到65-70\%的城市化率努力。
Q：從政府執(zhí)政目標和學界觀點來看，您認為新型城鎮(zhèn)化作為城市發(fā)展目標應有怎樣的內(nèi)涵？
A：可以用一個球體來表示當前的城市化。球體分成三等分，下部表示土地空間和資源環(huán)境消耗，中部表示進城人口及相應的公共服務，上部表示制度安排，如圖所示。首先，過去30年城市占用的土地空間和資源環(huán)境的消耗是超前的。目前全國耕地保有量已經(jīng)逼近18億畝紅線。其次，人口進城及其得到的公共服務滯后于土地消耗和空間擴張。當前城市化進程中，建設用地的增長率與人口進城的增長率之比遠遠大于一，說明中國城市的土地消耗比人口增長要快得多，這種城市化是土地導向的城市化而不是人口導向的城市化。例如，上海的建設用地已經(jīng)消耗2850平方公里，按照每平方公里接納1萬人的城市建設用地人口承載量估算，應該承載2850萬人口，但是上海現(xiàn)在的常住人口是2300多萬，超限使用的土地達500多平方公里。最后，制度安排以及配套政策嚴重滯后于人口增長和土地消耗。
從整個球體來看，有兩個滯后局面。一是城市人口增長沒有土地消耗快，二是人口要進城制度不匹配，體制抑制了人口進城。新型城鎮(zhèn)化要解決這個不匹配問題。以2010年為基點，研究到2020年如何走出這個局面。我認為，好的城鎮(zhèn)化就是三部分匹配，完整地成為一個和諧發(fā)展的球體。
新型城鎮(zhèn)化與綠色創(chuàng)新
2013年2月26日，貴陽火車站迎來元宵節(jié)后返程客流又一高峰，處處是拖家?guī)Э诘穆每瓦M站上車。返鄉(xiāng)農(nóng)民工是主要的春運乘客，他們期待真正變成工作所在城市的居民。（圖片／東方IC）
鄭州一所幼兒園的小朋友在老師的指引下站隊。子女教育是農(nóng)民工家庭在城市應該享有的公共服務之一。（攝影／朱騫）
Q：如何實現(xiàn)人口增長與土地空間和資源消耗的匹配？與當前的城市發(fā)展模式相比，新型城鎮(zhèn)化應帶來哪些創(chuàng)新？
A：總的來說，新型城市化的方向，是減緩土地城市化的節(jié)奏，加快人口城市化的節(jié)奏。以上海為例，在人口持續(xù)增長的情況下，要能夠在2850平方公里建設用地不增加的情況下，促進人口增長與安居樂業(yè)，到2020年達到2850萬人的城市規(guī)模，實現(xiàn)土地城市化和人口城市化相匹配。從全國情況來分析，需要強調(diào)從大到小、緊湊發(fā)展的四個戰(zhàn)略：東部集聚、城市集群、生態(tài)包涵、垂直城市。
第一，東部集聚。雅安地震發(fā)生在龍門山斷裂帶，處在著名的胡煥庸線上。胡煥庸線是中國經(jīng)濟地理學的基本知識。按照這個理論，不應該把更多城市布局在胡煥庸線以西。從汶川地震到雅安地震，在龍門山斷裂帶上有城市在繼續(xù)發(fā)展，很多山區(qū)公路修建于汶川地震以后，這是違背發(fā)展規(guī)律的。資源環(huán)境條件告訴我們，中國不是全部國土都可以用來發(fā)展城市。麥肯錫2010年發(fā)布報告稱，中國實現(xiàn)70\%的城市化率將有共計10億人進城。這些人的大多數(shù)應該進入胡煥庸線以東的城市集中發(fā)展區(qū)域。
第二，城市集群。具體探討胡煥庸線以東的城市應該以什么形式發(fā)展，從生態(tài)文明的觀點看，我認為孤立的特大城市觀點和孤立的中小城鎮(zhèn)觀點都不適合中國。經(jīng)濟學家從規(guī)模經(jīng)濟的角度去研究，一般強調(diào)發(fā)展孤立的特大城市，認為人口越多越有利于集聚，對社會發(fā)展變量和資源環(huán)境變量考慮較少，比如提出上海應該做到3000萬甚至更大的規(guī)模。環(huán)保學者強調(diào)資源環(huán)境的承載能力，認為大城市模式有嚴重的城市病，不可持續(xù)，中小城鎮(zhèn)才是首選。我的觀點是中國不可能搞孤立的城市開發(fā)，簡單地說中小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的方向是不合適的。未來3-4億增量人口，如果都進入中小城鎮(zhèn)，其就業(yè)能力、公共服務、投資需求和環(huán)境壓
力都將不可想象。最好的模式是以特大城市為中心帶動中小城市的發(fā)展，形成城市集群模式。中國需要建設7-10個城市集群，如果平均規(guī)模1億人左右，就可以滿足7-10億人的城市化需求。過去30年，珠三角、長三角、環(huán)渤海城市群的發(fā)展，展現(xiàn)了有中國特色的大中小城市匹配的集群模式，符合十八大確定的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。
第三，生態(tài)包涵。目前，生態(tài)城市的概念被泛化了，反而掩蓋了真正應該強調(diào)的生態(tài)城市的空間關(guān)系。城市中三種空間的關(guān)系應該有如下規(guī)律：生態(tài)空間規(guī)模最大，社會空間規(guī)模居中，經(jīng)濟空間應該規(guī)模最��；同時生態(tài)空間包含社會空間，社會空間包含經(jīng)濟空間；社會空間包含居住、休閑、交通等功能，經(jīng)濟空間包括工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)等方面。現(xiàn)在很多城市發(fā)展是以經(jīng)濟空間最大化同時侵占生態(tài)空間為特點的。很多以生態(tài)城市名義指導發(fā)展的城市，操作中都名不副實。城市的土地空間經(jīng)濟價值當然很大，如果把土地都變成水泥地，產(chǎn)業(yè)附加值當然很高，但城市就不是宜居的了。所以不能單純從經(jīng)濟的層面去考量城市發(fā)展。
第四，垂直城市。城市規(guī)劃有功能混合的概念，這不僅是一種形態(tài)上的概念，更應該強調(diào)是一種生活質(zhì)量概念。因為功能混合的城市既節(jié)約土地空間，又能創(chuàng)造更高的生活質(zhì)量。我一直認為，如果說世界是平的，那么就應該強調(diào)城市是尖的，需要通過功能混合、立體發(fā)展提高城市發(fā)展的效率和效益。例如，我們應該重視地鐵、高鐵等軌道交通站區(qū)上蓋開發(fā)的戰(zhàn)略意義。我們現(xiàn)有的城市，城市軌道交通站點、城際軌道交通車站、高速鐵路車站等，常常孤零零的遠離居住中心和城
市中心。而日本的城市發(fā)展卻形成了地鐵、高鐵等軌道交通為中心的城市綜合體，其中包括就業(yè)、購物、休閑、酒店、換乘等功能，一個綜合體可以服務二十多萬人，也節(jié)約了土地。如果我們對每個站點的開發(fā)都應用這套思路，實現(xiàn)交通、居住、購物、就業(yè)四種功能一體化，城市的土地就可以有非�？捎^的節(jié)約效用。
Q：對已經(jīng)進入城市但并未實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的常住人口，應采取哪些公共政策，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，促進他們真正成為城市居民？
A：問題的關(guān)鍵是要解決進城農(nóng)民的就業(yè)、居住、社會保障和公共服務等問題。在半拉子城市化背景下，農(nóng)民工進城打工得不到社會保障和公共服務，過年都回到老家，循環(huán)往復，過著飛地式的生活。大量的農(nóng)民工應該進入哪類城市？現(xiàn)實矛盾是：大城市公共服務好、就業(yè)機會多，但是戶籍放開不容易。比如上海的教育、醫(yī)療、就業(yè)條件比較好，農(nóng)民工喜歡，但是農(nóng)民工子女進入上海的學校就讀，一些上海人就發(fā)出了反對呼聲。這不能說沒有道理，因為他們不希望自己購買公共服務的投資被稀釋，享受不到以往那么好的公共服務水平。另一種選擇是去中小城市�，F(xiàn)在有人大力呼吁建設小城鎮(zhèn)，但實際上農(nóng)民工不太愿意去，小城市很容易落戶，但就業(yè)機會少，社保條件一般，醫(yī)療和教育條件跟大城市相比差距太大。我認為存在第三條道路，就是在大城市旁邊發(fā)展中小城市。這些中小城市以大城市為依托，戶籍容易解決，同時又可以得到大城市公共服務等的輻射，能提供合適的就業(yè)機會。這應該是解決未來十年大城市人口過度密集問題的一個方向。對上海而言，市中心再怎么做大也無法承載這么多進城人口，就需要把公共服務、社會保障和基礎(chǔ)設施溢出到嘉定、松江等周邊二級城市，這些城市比小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)下的條件要好，制造業(yè)工作崗位多，購房和消費成本更低，這些城市也會因為農(nóng)民的進入而逐漸發(fā)展起來。
Q：您認為在制度方面應該有哪些突破？
A：中國解放以后建立起來的人口血統(tǒng)論抑制了現(xiàn)在的農(nóng)民進城，表現(xiàn)為三大制度障礙。一是戶籍制度，二是土地制度，三是財稅制度。這三個制度導致了中國改革進程中三個最大的問題：一是城鄉(xiāng)之間不平等，二是公私之間不平等，三是等級之間不平等。中國的戶籍制度創(chuàng)設于1950年代，1958年真正確立，當時搞大躍進，城市沒有能力支撐太多的人口進城，就搞了戶籍制度，后來越來越嚴，變成一道屏障，把農(nóng)民擋在城市外面。戶籍制度的關(guān)鍵是其上附加的公共服務和社會保障的差異。所以，廢除戶籍制度就是廢除不合理的社會保障和公共服務制度。這是傷筋動骨的改革，不太可能在全國一下子全面推開�？梢宰龅囊苍S是，用十到二十年的時間，由小城鎮(zhèn)到中等城市再到特大城市逐漸推進，第一步先放開小城鎮(zhèn)的戶籍，第二步在中等城市逐步放開，然后在北上廣等大城市根據(jù)居民居住的年限分批放開戶籍.
現(xiàn)行土地制度也是1950年代確定的。解放后土地改革把地主、富農(nóng)的土地分到農(nóng)民手里，有利于農(nóng)民發(fā)揮積極性。但是此后過早地把農(nóng)民的土地集中起來，搞合作社化和人民公社化，變成了公有制。改革開放之后才把土地承包給農(nóng)民。農(nóng)民致富和改變生存狀態(tài)的第一桶金就是土地，可以用來解決就業(yè)、社保等問題，使晚年生活有所依靠，等等�，F(xiàn)在的問題是，政府在一級市場壟斷收購農(nóng)民土地，低價收購、高價開發(fā)，即所謂土地財政，損害了農(nóng)民應有的利益。要害問題是土地能否市場交易，使其財產(chǎn)性收入歸農(nóng)民所有�，F(xiàn)行的土地制度抑制了土地要素流動，農(nóng)民兄弟的財產(chǎn)得不到保值升值的機會，這是公私之間的不平等。土地制度創(chuàng)新，要成為農(nóng)民創(chuàng)造財產(chǎn)性收入的來源，使其有能力在城市中解決居住問題和其他相關(guān)問題，真正擺脫農(nóng)民身份變成市民。現(xiàn)在有一些試點，包括嘉興模式、成都模式、重慶模式、廣州模式等。
城市當然有等級，但是中國的城市不是按照經(jīng)濟能力分等級，而是在按照行政資源分等級。從北上廣等直轄城市依次往下到副省級城市、省會城市、地級城市、縣級城市，行政級別高的城市獲得的政府資源多，公共服務和社會保障條件好。這不是依靠市場的力量，而是按照行政的力量來配置資源。體現(xiàn)在財稅制度上，就是新型城市化如何解決2億常住人口的市民化投資。目前的制度性問題是中央有財權(quán)、地方有事權(quán)，基礎(chǔ)公共服務由地方提供，但有關(guān)資金卻由中央掌控。當各地僅僅按照戶籍人口的規(guī)模規(guī)劃、建設和提供公共服務的時候，就出現(xiàn)了常住人口得不到公共服務的空缺。實際上，與人口有關(guān)的政府服務和資金應該隨人口一起轉(zhuǎn)移，流動人口到哪里，相關(guān)的中央資金包括轉(zhuǎn)移支付就應該到哪里。如果一個農(nóng)民工在上海打工并且居住，他在老家的有關(guān)資金就應該轉(zhuǎn)移到上海來，就可以解決農(nóng)民工及其子女的基本公共服務問題。顯然，事權(quán)與財權(quán)不匹配，就無法為新型城市化創(chuàng)造制度條件。可以有兩種改革政策的選擇，一種方案是在中央控制財權(quán)的情況下收回事權(quán)，中央提供相關(guān)服務；另一種是在事權(quán)由地方負擔的情況下，中央把財權(quán)交給地方。我個人認為，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的事權(quán)是不一樣的，基層更了解情況，中央很難了解，因此最好是事權(quán)、財權(quán)都歸地方。這就是財政與制度相一致的城市化。
這三個制度決定了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，它們的變革都要觸碰利益關(guān)系，這是新型城鎮(zhèn)化需要攻堅的問題。
自下而上與自上而下結(jié)合
Q：浙江的一些小城鎮(zhèn)，容貌整潔、景觀宜人、收入水平也較高，得到了較好的發(fā)展。您如何看待這些小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進程中的角色？
A：前面說過，到現(xiàn)在為止，中國的城市發(fā)展有兩種有代表性的模式。一是以大城市為中心的自上而下的發(fā)展模式，行政力量很容易推動，資源也都相對集中。大多數(shù)新城屬于這樣的模式，但是稍稍觀察，就可以發(fā)現(xiàn)新城從農(nóng)地上拔地而起，依賴產(chǎn)業(yè)項目，往往占地很大，但是缺乏人氣，結(jié)果成為土地城市化的一種主要類型。例如，上海臨港新城是在空無一人的土地上建設了10年，投資1000多億，規(guī)劃目標到2020年是80萬人，但是現(xiàn)在的常住人口包括大學生在內(nèi)也只有3、4萬人。在中西部，很多新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀態(tài)很差，房地產(chǎn)開發(fā)過猛，大量房屋空置，本地沒有好的就業(yè)崗位和公共服務，城市的失敗幾乎已經(jīng)成為事實。
另一種是小城鎮(zhèn)自下而上逐漸成長的發(fā)展模式，有市場推動的特點，它的難度在于發(fā)展到一定程度以后，沒有重大產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設施項目的推動，難以取得進一步的發(fā)展，吸集更多的人氣。改革開放后的所謂蘇南模式就是這種類型。由于小城鎮(zhèn)的人均占用土地高于大城市，往往沒有規(guī)模經(jīng)濟效益，因此也容易導致另一種類型的土地城市化。
自下而上的市場推動模式中，浙江也許是發(fā)展比較好的事例。這些小城鎮(zhèn)先是依托市場化的塊狀經(jīng)濟發(fā)展起來，然后與能級大的上位城市之間形成網(wǎng)絡狀的聯(lián)系，成為一個大型城市區(qū)域的組成部分。因此，我的基本看法是，自上而下的政府推動應該與自下而上的市場力量結(jié)合起來，在大城市一小時快速交通的范圍內(nèi)，把有一定人氣的小城市做大，也許是比較合適的道路。這是包含以上兩種模式有利因素的第三種道路。上海旁邊的昆山是這種發(fā)展模式的典型事例
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