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□ 本文作者：yingeryy

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郭勵弘:民間投資城市基礎設施的障礙 [推薦]

堅冰已經打破，航道已經開通，民間投資城市基礎設施正在全國范圍內形成潮流。但是另一方面，除了特許權經營制度尚待建立和完善之外，不少城市還存在著觀念障礙及行政障礙，如果細加分析的話，所有這些障礙無不來自壟斷的慣性。
一、市場準入的隱性壁壘——利益集團中梗阻
就民間資本投資城市基礎設施而言，已經不存在來自中央行政的市場準入障礙。最近推出的投資審批制度改革措施中，仍然需要由中央審批部門“核準”的城建項目包括新建機場、燃煤熱電廠、城市快速軌道交通、大型主題公園等，針對的都是項目類型而不是資本類型。
城市基礎設施市場化的操作層面完全在地方政府�；A服務對民間資本開放的范圍、順序、路徑等，都應該在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃之下有序推進。不可能強求所有城市按同一模式接納民間資本，浙江、上海、成都的差異就說明了這一點。即使是高度市場化的臺灣，2002年也為舊高速公路是否可以標租民間、新高速公路是否可以由民間BOT，展開了一場從官方到學術界的大辯論。
以上情況說明，顯性壁壘已不構成民間資本進入的障礙。何況民間資本具有很高的流動性，沒有必要盯住某個對內開放不積極的城市再三要求準入，有足夠的其他城市可供選擇。但是另一方面，很多地方的眾多案例反映出，盡管市委、市政府的主要領導層與民間投資者能夠取得共識，卻遲遲難以把雙方意愿落實到具體項目上。這一問題之所以產生，在于民間資本的市場準入存在隱性壁壘，主要就是利益集團的中梗阻。
許多基礎服務行業(yè)由于長期的政府壟斷，已經形成利益集團，口頭上“歡迎”民間資本介入，背地里卻合力抵制。在一些行業(yè)里，從設計、施工到經營、管理等，都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫勾了，實際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，形成“一條龍壟斷”。如果民間資本進入這些行業(yè)，勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的“肥肉”拱手讓于他人，所以會制造中梗阻。
任何地方民間投資的興起，受到競爭威脅的首先是當?shù)鼗A設施領域的政府企事業(yè)單位。民間投資的效率要高于政府投資，這是普遍性的公理，競爭的結果不問可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉擇？
2000年，武漢市新洲區(qū)要擴建日產5萬噸水的水廠和管網(wǎng)，因外商要價過高而轉向民間資本。民營的海達公司與區(qū)政府的談判幾近成功，但是因為要控股原來的水廠，一些干部職工提出了質疑，最終迫使海達公司放棄了投資。這一案例具有典型意義。地方政府常常會遇到的這類選擇，其實質是要改革、發(fā)展還是要維持現(xiàn)狀。是讓老百姓得到更多、更好的基礎服務呢，還是讓壟斷部門和企業(yè)能夠更安穩(wěn)地吃大鍋飯？矛盾的取舍不像表面看起來那么簡單，事實上往往是以前者服從于后者而告終。
要想在這方面打破障礙，不能期待專業(yè)主管部門或政府的企事業(yè)單位自發(fā)轉變觀念，關鍵在于地方主要領導層的行政決心和行政能力。
二、有些地方政府缺乏對項目盈利性的基本判斷
當城市基礎服務完全由政府提供時，具體服務部門可分為兩大類：一是政府公司（即國有企業(yè)），二是事業(yè)單位。這兩類機構間最根本的差別，在于所提供的服務是否能夠盈利。
城市基礎設施向民間資本開放，也就是投資項目的商業(yè)化運作，其前提仍然是項目的盈利性，只有能夠盈利的項目才有希望推向市場。對于不能盈利的項目，如果不提供其他補助，只好繼續(xù)由政府來操辦。（在市場經濟國家，存在著提供社會基礎設施的另一大類組織，即非營利機構。本文以經濟基礎設施為主要探討對象，而且“非營利機構”的制度基礎在中國十分薄弱，故略而不論。）
基礎設施項目是否能夠盈利，取決于有多少有實際支付能力的需求，所以不同地區(qū)會有不同的情況，越是富裕地區(qū)越有可能把基礎設施項目納入商業(yè)化運作。各發(fā)達國家政府長期以來不斷把各種被認為具有“天然壟斷性”的基礎設施建設推向市場，我國民間投資的基礎設施項目較多地集中在東南沿海地區(qū)，都說明了這一點。但是就目前的普遍情況而言，仍然有很多城市基礎設施是無法獲得投資回報的，這恰恰顯示出基礎設施所特有的公益性質。
明明是無法盈利的項目，如果偏要推介給民間資本，只會喪失地方政府的信譽。有些城市雖然全部放開市場準入，但是并沒有對具體項目的盈利性和投資回報率作認真測算分析，招商工作難免失敗。
三、政府亟需建立有效的監(jiān)管
2004年6月，世界銀行發(fā)布的報告《改革基礎設施：私有化、監(jiān)管和競爭》提出，“有效的監(jiān)管”是正確實行基礎設施改革的最關鍵的促進條件。監(jiān)管可以為維護投資者和消費者兩方面的利益提供可信的承諾，對于吸引長期私人資本以滿足對充足可靠的基礎設施服務的需求是十分重要的。監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國家基礎設施改革和私有化失敗的主要原因。在有些國家，私有化是在沒有機構保障的情況下進行的，而且是以普遍認為不合法的方式進行的。在許多發(fā)展中國家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘魯?shù)恼{查發(fā)現(xiàn)不贊成的比例超過80%。這種對公用事業(yè)私有化的不滿意不是由于他們的所有制結構，而是由于負責監(jiān)管公用事業(yè)的機構比較薄弱。報告指出，具體地說，監(jiān)管機構必須免于政治影響，他們的決策必須接受司法部門或另一個非政治性主體的監(jiān)督。監(jiān)管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的，透明的，而且是在開展私有化之前就設計好的。
國內基礎設施民營化過程中反映出來的許多矛盾，與世界銀行這份報告提出的問題有共通之處。地方政府要想長期穩(wěn)定地吸引民間資本投資基礎服務，就必須通過特許權經營制度來建立有效的監(jiān)管。監(jiān)管又稱規(guī)制，涵蓋的內容比較廣泛，其中對價格的監(jiān)管尤為關鍵。
1、價格的確定與調整應走向制度化、透明化
城市基礎設施的特許權經營，涉及到地方政府、民間資本、市民公眾這三個主體。資本希望得到滿意的回報，公眾一是希望得到優(yōu)質服務、二是希望付費低廉；這兩種不同的價值期望，匯聚在基礎設施產出服務價格這個焦點上。產出服務價格是最敏感的因素。這不僅是指價格與項目盈利性密切相連、價格變動會極大地影響投資回報率，而且是指價格變動會產生較大的社會反響，所以必須施行規(guī)制。
以政府資本壟斷基礎服務領域，本身就是一種規(guī)制。在這種規(guī)制模式下，價格的制定、調整完全由政府拍板（價格聽證會制度并不改變這一實質），政府公司無條件地貫徹執(zhí)行。其結果正如世界銀行基礎設施私人經濟參與部主管W·史密斯先生在總結國際基礎領域改革的經驗和趨勢時所指出的：“國家如何在此領域中行使權力？在過去作法中，由于主要是國家所有，各部委有很大的裁決權，決定這些領域的定價、投資、服務質量。但不幸的是，這種模式造成了低效，因為全世界各國的政府只要得不到公眾的支持，就不想提高價格，價格無法提高，也就無法提高服務質量。很多國家對消費者的調查表明，改革會給消費者帶來許多好處，但改革并不是一件很容易的事。世界上沒有免費的午餐，好的服務是要付出成本的�！�
在這里，史密斯先生只談到了市場經濟國家的情況，在中國還存在另外一種可能：政府提高了基礎服務的價格，但是并沒有提高服務質量或擴展服務對象；公眾也無從了解到，提價在多大程度是為了彌補成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。
對于民間投資基礎設施的產出價格，由于出資人發(fā)生了變化，政府的規(guī)制方式也必須調整。為了協(xié)調投資者和消費者雙方的利益，政府不但需要格外關注基礎服務的價位高低，而且需要使價格的確定與調整制度化、透明化。
2、寓監(jiān)管、調控于合同之中
建設部的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》中，規(guī)定主管部門的責任之一是“提出價格調整意見”�！侗本┦谐鞘谢A設施特許經營辦法》里則規(guī)定，服務價格的調整“依照價格法的規(guī)定執(zhí)行”。這兩種提法都賦予政府以價格調整的權力，都是沿襲了政府壟斷基礎服務時的做法，也都是行不通的。實際上在特許權經營期內，民營基礎設施服務價格的確定和調整應該只受特許權經營協(xié)議的制約；同時，政府作為協(xié)議的簽約方之一，不應該有單方面更改合同的權力。
通過特許權經營協(xié)議確認價格和價格調整方式，對民間投資者來說是得到一個可以預見的政策環(huán)境，避免承擔政策風險；對政府來說則是寓監(jiān)管、調控于合同之中，改變傳統(tǒng)的不受任何制約的“宏觀調控”模式。
城市基礎設施的服務價格本來就控制在城市政府手中，政府完全可以在特許權經營協(xié)議里以價格規(guī)制的方式降低投資回報、壓縮投資者的盈利空間，從而使市民們享受較低價格的基礎服務。
四、政府信用風險大大高于市場風險
城市基礎設施有著與一般商品市場完全不同的風險特性，民間投資者必須注意規(guī)避風險。另一方面，地方政府應該認真改善投資軟環(huán)境，特別是認真豎立誠信的形象，絕不能以欺騙的手段對待民間資本。從許多案例反映的情況來看，政府的信用風險要大大高于市場風險。
1、政府缺乏信用觀念仍然是較普遍的現(xiàn)象
缺乏信用而且缺乏信用觀念，這在我國已經成為社會通病，病根出自國資、國企、政府。基礎設施吸引民間投資的基本方式是特許權經營，它建立在一攬子合同、契約之上。政府缺乏信用觀念，自然也就缺乏合同觀念。
以城市水務為例，多年前即進入中國的國際水務巨頭中，英國泰晤士水務、法國蘇伊士昂帝歐水務、英國安格利安水務、香港國泰國際等，近來已紛紛退出中國市場。他們經歷了太多的失敗案例，沒有料到政府可以不把合同當回事，長春匯津污水處理公司（泰晤士水務麾下）僅是其中的一例而已。所有這些案例有著大致相同的三個步驟：第一步，城市政府為了開拓水務、引進外資這兩大業(yè)績，不計成本不計后果，不管原國家計委“不得承諾固定投資回報率”的三令五申，“毅然決然”與外商簽訂導致無風險高回報的特許權經營合同。這些置中方利益于不顧的合同背后難免有腐敗的影子，例如沈陽水務黑幕中的自來水公司原總經理遲若巖，就因涉及“慕馬案件”而被判刑（2002年3月4日《21世紀經濟報道》）。第二步，項目投產幾年后，政府“忽然發(fā)現(xiàn)”吃虧太大，于是要求重訂合同，或者干脆直接撕毀合同（如匯津案例）。第三步，2002年國務院辦公廳43號文《關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》下發(fā)后，一些城市政府尚方寶劍在手，不管是否“妥善”，先“處理”了再說。當然也有些項目實在難于“處理”，例如天津淩莊水廠（法國威立雅麾下）高達18.5% 的固定回報帶來了很大麻煩，而政府的魄力比長春就差多了：“雖然國家有文件但不是法律，我們也必須尊重合同啊。合同中注明，如果有爭議就到第三國申請仲裁，我們肯定一打一個輸�！保�2004年6月30日《經濟參考報》）。
境外資本享受到的國民待遇一般比國內民間資本要高。對待外商尚且如此，政府與國內民間資本之間就更無契約可言，有時簡直是以“招之即來，揮之即去”的態(tài)度行事，有許多地方甚至嚴重到“開門招商，關門打狗”的地步。這方面的案例可以說是無日無之，完全不必列舉了。
政府和政府資本缺乏信用，起因于政府的行為不受任何約束，因此很難解決。它是市場失序的最深層次、最本質的根由。民間資本投向城市基礎設施，投資階段好說，收取回報階段難免要出問題。如果要實現(xiàn)大面積、常規(guī)化的商業(yè)運作，首先就要求各個城市政府必須有誠信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。
2、民間資本要有風險規(guī)避意識
為實現(xiàn)投資收益，民間資本的動作可以歸納為三部曲：第一，認真測算投資回報率（測算結果未必與政府所測結果一致），認真分析構成投資回報的所有投入、產出要素；第二，把分析與測算的結果反饋到與政府的談判中去，積極爭取在特許權經營協(xié)議里達成合理而又有利的條款；第三，特許權協(xié)議簽訂后，通過加強管理來降低建設期投資及經營期成本，力求獲得更高的回報率。
由于所有者絕不缺位，因此民間資本在這些問題上不會像政府資本那樣草率。但是另一方面，相當多的民間投資者是在其他行業(yè)獲得資本積累之后初涉
城市基礎領域，難免缺少知識積累和管理積累，所以應該注意吸取先行者的經驗教訓。其中，“盡量分散風險”是商務談判中的一個關鍵問題。
首先，要盡量識別風險因素。造價提高、工期延誤、產出服務價格下調、投入品價格上調、接手國有企業(yè)時的或有債務（曾為其他企業(yè)提供過擔保等）及隱性債務（退休、下崗職工等）等等，這些風險都將會使投資回報落空，不能不慎重識別。此外還需要注意項目的融資風險。融資風險是指項目籌措了債務資金之后，因各種與融資有關的經濟因素及財務因素的惡化導致債務增加，它會使項目和投資者都蒙受損失，因此要對項目的融資風險進行識別、評價，并提出防范措施。主要的融資風險是利率風險、匯率風險、融資財務風險。
其次，要利用長期供銷合同來分散風險。舉例來說，政府投資電廠時的可行性研究報告中，預計上網(wǎng)電價每度50分，預計煤炭到廠價每噸200元，電廠盈利性很好，還貸沒問題，完畢。建成投產后再去簽合同，電網(wǎng)出價每度45分，煤炭出價每噸250元，只好由行政審批部門（同時也是價格管理部門）出面“協(xié)調”，壓煤價抬電價，使電廠能夠運行下去。外商投資電廠時則是另一路做法：和電網(wǎng)公司商定每度50分的長期售電合同，和煤業(yè)公司、鐵道部門商定長期供應合同以保證到廠煤價不高于200元/噸，此外還有設備供應、建筑安裝等一系列與投入要素有關的合同，然后和特許權經營協(xié)議一起簽字生效。所以外商為實施特許權項目，需要簽訂“一攬子合同”。據(jù)山東電力的同志講，日照電廠的“一攬子合同”摞起來有一米多高。這些合同起到了分散風險的作用，比如說工期延誤，項目公司根據(jù)特許權協(xié)議應該向政府繳納罰款，但是可以根據(jù)合同向建筑公司索取賠償。
合同被外商視為圣經，外商參與項目前期工作的最重要的人員，就是負責合同起草的律師和經濟師。而在國內一些政府部門眼里，合同沒那么神圣，必要時可以單方面推翻，與國內民間資本簽訂的合同更是難能對政府具有約束力。但是隨著民營經濟的不斷發(fā)展，有信用觀念的地方政府總是會逐漸多起來的；換個角度看，如果合同不能得到信守和保護，民間資本還有其他更好的法律保護手段嗎？
參閱資料
（1）3A5：《清除對內開放隱性壁壘》。2002年4月3日《中華工商時報》。
（2）單繼林：《基礎設施改革：監(jiān)管須免于政治影響》。2004年6月17日《中國經濟時報》。
（3）遲福林主編：《走入21世紀的中國基礎領域改革》。2000年5月，中國經濟出版社。（搜狐財經）　　

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