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規(guī)劃布局積弊 [推薦]
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考察過(guò)很多國(guó)家規(guī)劃體制的楊保軍說(shuō)，“好像沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的部門分割像中國(guó)這么厲害”
似乎總有什么“死結(jié)”讓交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的措施屢屢失效，讓固有的模式難以改變。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍對(duì)本刊記者說(shuō)：“北京治堵的最大障礙，不是錢的障礙，是體制障礙�！�
在楊保軍來(lái)看，交通是一個(gè)系統(tǒng)工程，從全世界大城市看，城市交通的戰(zhàn)略意圖要明確。對(duì)于中國(guó)的大城市，一定要公交優(yōu)先。而對(duì)于北京而言，最需重點(diǎn)發(fā)展的公共交通工具是地鐵。
北京直到很晚才意識(shí)到這一點(diǎn)。北京的地鐵始建于1965年，是全國(guó)最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有兩條地鐵�！叭绻旬�(dāng)初用來(lái)修環(huán)城快速路的資金用來(lái)修地鐵，北京不會(huì)是今天這個(gè)樣子�！�
需要反思的是，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現(xiàn)，對(duì)這一模式的修正卻姍姍來(lái)遲。楊保軍指出，多年來(lái)，城市規(guī)劃專家不斷呼吁改變這一既有模式，始終受到產(chǎn)業(yè)界的反對(duì)。而更大的問(wèn)題在于，多種決策之間相互隔離，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調(diào)整。
以交通規(guī)劃和城市規(guī)劃為例。楊保軍指出，交通規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應(yīng)該是“相互反饋、相互銜接、相互完善”的。
“規(guī)劃布局決定了交通出行的特征和強(qiáng)度。同樣蓋一座樓，6層樓和16層樓帶來(lái)的出行方式應(yīng)該是不一樣的�！睏畋＼娬f(shuō)，“正確的做法是，先有一個(gè)規(guī)劃布局的方案，規(guī)劃中有一個(gè)路網(wǎng)系統(tǒng)，交通規(guī)劃師會(huì)根據(jù)這個(gè)規(guī)劃布局和路網(wǎng)系統(tǒng)等測(cè)算出一個(gè)相對(duì)科學(xué)的結(jié)論，評(píng)價(jià)出將來(lái)的交通狀況，哪條路會(huì)堵，哪條路不會(huì)堵，哪條路車輛不多。此后再進(jìn)入模型預(yù)算檢驗(yàn)，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行優(yōu)化。如此不斷反饋、協(xié)調(diào)，最后會(huì)出現(xiàn)一個(gè)相對(duì)優(yōu)化的方案�！�
不過(guò)，這個(gè)理想狀態(tài)的前提是，不同部門之間的溝通協(xié)作�！斑@是中國(guó)當(dāng)前最大的問(wèn)題。”楊保軍說(shuō)。
協(xié)調(diào)不暢有很多表現(xiàn)形式。楊保軍舉例說(shuō)，為什么西直門站換乘那么難，就是因?yàn)?3號(hào)線和2號(hào)線分屬不同的施工單位和建設(shè)主體，“各管各的”；北京火車站換乘地鐵為何不能直接從地下通行，也因由不同部門管理。
楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程。在他的最初設(shè)計(jì)中，機(jī)場(chǎng)、地鐵、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”。但對(duì)這個(gè)方案，各方都不同意�！暗罔F部門就提出，修地鐵總是要圈一塊地，表明那是我的地盤，那樣才會(huì)安全�！睏畋＼娬f(shuō)，“就因?yàn)椴块T之間的協(xié)調(diào)難題，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’�！�
考察過(guò)很多國(guó)家規(guī)劃體制的楊保軍說(shuō)，“好像沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的部門分割像中國(guó)這么厲害。”
北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關(guān)。王軍用各個(gè)區(qū)“各自為政”來(lái)解釋老城內(nèi)的不斷“折騰”。他在一次演講中說(shuō)：“每個(gè)城區(qū)都占一點(diǎn)，都想發(fā)展‘中央商務(wù)區(qū)’，結(jié)局就是每個(gè)城區(qū)都膨脹，最后是整個(gè)城市的膨脹�！�
楊保軍還指出，新城的發(fā)展，需要依賴政府的行政力量與市場(chǎng)的“馬太效應(yīng)”抗衡。
“市場(chǎng)只遵循‘馬太效應(yīng)’，只會(huì)往富裕的地方集中，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關(guān)。要想發(fā)展新城，需要政府將優(yōu)質(zhì)的公共資源配置到那里，以此吸引市場(chǎng)進(jìn)入�！睏畋＼娬f(shuō)，“我們現(xiàn)在要發(fā)展的幾個(gè)新城，你可能看到地鐵已經(jīng)修過(guò)去了，但是好的醫(yī)院和學(xué)校建過(guò)去了嗎？如果沒(méi)有，就說(shuō)明政府做得還不夠�！�
需要什么樣的城市？
“北京的地界上有很多國(guó)家部委、軍隊(duì)，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒(méi)法實(shí)現(xiàn)”
首都變成 “首堵”并非中國(guó)特色。
據(jù)王軍介紹，“二戰(zhàn)”快結(jié)束時(shí)，倫敦市中心擁堵著1000多萬(wàn)人口，大城市的諸多弊病都出現(xiàn)了。當(dāng)時(shí)的倫敦市政府推行了一個(gè)“大倫敦計(jì)劃”，用了半個(gè)世紀(jì)時(shí)間，把市中心區(qū)的人減少將近一半，在距離中心區(qū)大概五六十公里的郊區(qū)規(guī)劃了十多個(gè)新城。但這些新城沒(méi)有變成望京、回龍觀這樣僅僅是睡覺(jué)的地方�！笆兄行膮^(qū)的就業(yè)場(chǎng)所也搬了過(guò)去，CBD搬過(guò)去了，不像北京，用東方廣場(chǎng)把人都轟出去�！蓖踯娬f(shuō)。
另一個(gè)被王軍津津樂(lè)道的成功案例，是哥倫比亞首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市長(zhǎng)恩里克·佩那羅舍將這個(gè)800萬(wàn)人口的城市從無(wú)望的交通擁堵中解救出來(lái)。
在恩里克的領(lǐng)導(dǎo)下，波哥大建設(shè)了一個(gè)快速公交系統(tǒng)(BRT)、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網(wǎng)絡(luò)(全長(zhǎng)250公里)、世界最長(zhǎng)的步行街(全長(zhǎng)17公里)、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長(zhǎng)的人行道、1000多個(gè)新建或改建的公園。每年有兩個(gè)工作日，禁止私家車進(jìn)入全市3.5萬(wàn)公頃的范圍。
王軍在所著《采訪本上的城市》一書中，記下了市長(zhǎng)恩里克在2006年曼哈頓交通政策會(huì)議上的一次演講：“在波哥大，我們選擇建設(shè)一個(gè)為人民的城市，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦，并提供可憐的就業(yè)機(jī)會(huì)。我們?nèi)《�，是給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件�！�
“今天，我們不是在談?wù)摻煌▎?wèn)題。我們真正在談?wù)摰氖牵覀冃枰裁礃拥某鞘�？我們必須作一個(gè)集體的決定來(lái)回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，它是一個(gè)政治問(wèn)題�！痹谕踯娍磥�(lái)，北京完全可以從波哥大的經(jīng)驗(yàn)中汲取經(jīng)驗(yàn)，“比如，長(zhǎng)安街有十條車道，將六條都分配給公共交通，這并不太難。”
楊保軍稱波哥大的做法為“置之死地而后生”�！安ǜ绱蟮淖龇ㄊ侨嗣裢镀边x擇的結(jié)果。在這個(gè)政策實(shí)施之初經(jīng)歷了‘陣痛’，因?yàn)榱艚o小汽車的車道變少了。一開(kāi)始，道路變得更加擁堵，而不是改善。但是漸漸的，政策引導(dǎo)人們作出了選擇，逐漸實(shí)現(xiàn)了平衡�！�
但在他看來(lái)，這個(gè)辦法在北京很難實(shí)現(xiàn)，原因在于，“北京的事情，并不是北京市說(shuō)了算。北京的地界上有很多國(guó)家部委、軍隊(duì)，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒(méi)法實(shí)現(xiàn)�！彼f(shuō)。
潘家華也指出，中國(guó)的集權(quán)思想和行政權(quán)力導(dǎo)致資源高度壟斷。比如，各大部委機(jī)關(guān)均在長(zhǎng)安街附近，中國(guó)最好的醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院等都在東城區(qū)，中國(guó)最好的高校如北大、清華都集中在海淀區(qū)中關(guān)村……對(duì)這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)都超出了北京市的能力范圍。
“居然將國(guó)家大劇院建在天安門附近，這個(gè)龐然大物每天有幾千、幾萬(wàn)人進(jìn)出，不堵車才怪！”潘家華對(duì)本刊記者說(shuō)。
一位不愿透露姓名的專家對(duì)本刊記者表示，對(duì)于北京治堵，中央一直沒(méi)有表態(tài)過(guò)，但“這次表了態(tài)，也是因?yàn)閱?wèn)題實(shí)在太嚴(yán)重，再不管就癱瘓了” 。
很多人注意到，此次《意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》要求，“‘十二五’期間，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”。不過(guò)，對(duì)于用車數(shù)量更為龐大的國(guó)家部委，這個(gè)意見(jiàn)未作規(guī)定�！ �
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