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編輯：yingeryy 007abbs

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“三橫五縱”探索地下道路系統(tǒng)建設 [推薦]

　　針對一度存在的立法和規(guī)劃滯后問題，深圳市在地下空間的立法和規(guī)劃上開始加速，地下空間開發(fā)和利用的法律基礎空缺、產權界定空白有望逐步填補。《深圳市地下空間開發(fā)利用管理辦法》的送審和《深圳市地下空間資源利用策略研究》的通過，將為今后深圳科學高效地開發(fā)和利用地下空間創(chuàng)造條件。

　　立法滯后制約地下空間開發(fā)

　　顧新時是深圳市城市規(guī)劃設計院的高級工程師，隨著正式印刷時間的臨近，她必須以最快的速度完成最后的校樣。她所在的規(guī)劃設計六所承擔了這一課題的研究。“課題終于通過了，心里總算是一塊石頭落地了�！鳖櫺轮钢窈竦难芯繄蟾媸指锌卣f。

　　隨著地鐵一期工程通車，部分車站進行了附屬空間開發(fā)，50萬平方米的地下空間建設規(guī)模，在國內大中城市中居于前列。2006年后，隨著深圳市軌道交通二期工程的全面展開，市政府開始了一系列規(guī)劃研究，地下空間此時被提升到拓展城市空間領域的高度。與此同時，市場積極參與的熱潮，使深圳市的地下空間開發(fā)呈現(xiàn)出民用開發(fā)為主的特色，交通、商貿成為最主要的內容。地下空間的開發(fā)，更多地與城市建設結合在一起，例如市中心區(qū)的地下空間規(guī)劃建設呈現(xiàn)“地下城”的面貌，羅湖口岸綜合樞紐與地鐵同步建設，實現(xiàn)了地上地下一體化整治，被譽為地下空間開發(fā)的精品工程，在國際地下空間的開發(fā)上也處于領先水平。

　　不過，全國范圍內對城市地下空間開發(fā)的認識不足，導致了包括深圳在內的主要城市地下空間立法落后。與地面空間開發(fā)利用的法律法規(guī)相對健全不同，地下空間的產權立法長期以來沒有突破。目前只有上海在城市地下空間的房地產登記工作進行了明確，但登記的具體操作程序和方法還需針對實際情況進一步細化。從全國范圍看，立法滯后帶來的民事法律權利義務關系不清晰，使地下空間的開發(fā)利用者難以取得相關的產權，衍生出一系列問題。例如小產權登記問題。此前出現(xiàn)的上海亞太盛匯北廣場事件中，開發(fā)商推出這一項目后，400多業(yè)主踴躍投資購買，但在進行產權登記時，房地產交易登記部門告知，現(xiàn)行的法律規(guī)定，地下商鋪的性質和地上商品房不同，無法進行小產權登記。類似的事件在其他城市中也陸續(xù)出現(xiàn)，引起人們對地下空間使用小產權登記的關注。特別是國家出臺物權法后，如何界定地下空間的產權問題顯得格外突出。

　　根據深圳市首部促進地下空間資源合理開發(fā)利用的法規(guī)——《深圳市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（送審稿），明確了地下空間所有權屬于國家，開發(fā)利用地下空間應當取得地下空間使用權。地下空間有償、有限期使用。顧新分析認為，管理辦法首先從大的框架上對地下空間開發(fā)利用進行了立法，在此基礎上才能推進地下空間房地產產權確認工作。城市地下空間立法與規(guī)劃密不可分，例如地下空間測繪除了要確定水平投影面的范圍以外，還要對城市地下空間的起止深度進行界定，為此則需要在測量的方法上采用測量與物探相結合，也要考慮到與現(xiàn)有地面地籍圖的區(qū)別和聯(lián)系。這也需要管理細則的同步跟上。其中的一個環(huán)節(jié)落后，就會拖慢整體進度，因此地下空間無論是產權立法還是規(guī)劃細則，統(tǒng)籌制訂執(zhí)行的難度都超過地上建筑物，很難一蹴而就。

　　遠期規(guī)劃7條地下快速路

　　考慮到規(guī)劃與立法在銜接上的重要性，深圳市對未來地下空間的規(guī)劃也在不斷深化，目前對城市地下道路的資源利用規(guī)劃研究已經比較明確。深港西部通道的開通，使深圳有了第一條與地下快速路概念“沾邊”的道路，但這種以下沉方式修建擴建道路尚未在其他路段開始。不過，未來10年，深圳將可能擁有3條嚴格意義上的地下快速路。

　　據顧新介紹，考慮到城市道路交通承受越來越大的壓力，目前深圳已經具備了修建地下道路的技術和經濟實力，因此在近中期（2020年前）可在北環(huán)路長10.8公里（西起科苑路東至皇崗路）、濱河路長12.8公里（西起科苑路東至皇崗路）和深南路1.9公里（西起新洲路東至皇崗路）的區(qū)段進行局部下沉，通過對這3條東西向道路的立體“擴容”，緩解交通流量偏大的壓力。從遠期規(guī)劃的角度看，從2020年到2050年，深圳將結合城市形態(tài)特征，鼓勵地上與地下相結合的立體道路交通體系建設，提高南北向道路的通行能力，由西向東建設：科苑路、沙河東路、僑城東路、香蜜湖路和皇崗路，形成與北環(huán)大道和濱河大道連通的地下道路體系。這個“三橫五縱”的地下道路體系，將與現(xiàn)有的地上道路實現(xiàn)互通連接，發(fā)揮快速疏導作用。

　　以軌道建設和地下道路規(guī)劃建設為契機，未來深圳的地下空間開發(fā)重點區(qū)域將包括福田中心區(qū)、羅湖中心區(qū)、華強北區(qū)域、龍華樞紐地區(qū)、前海－寶安中心區(qū)、機場后方區(qū)域、光明新城和奧體新城。未來這些重點區(qū)域的開發(fā)必須編制地下空間利用規(guī)劃，以建設集交通、人防、商業(yè)等功能于一體的地下空間網絡。

　　目前影響城市環(huán)境和面貌的垃圾處理轉運、污水處理等設施，未來將通過遷入地下得以解決。參照國外先進地區(qū)的做法，未來深圳的垃圾、污水處理和電站、軌道車輛段等將陸續(xù)進入地下空間。在地下空間資源利用先進的日本，許多城市的垃圾焚燒處理等設備就位于市中心的地下，由于密閉性好和技術成熟，對人們的日常生活沒有絲毫影響。在深圳用地十分緊張的情況下，垃圾填埋占用寶貴的土地資源，應該盡快轉變?yōu)榉贌姆绞健６贌倪x點如設在地下，對居民的影響將可以降至最低。

　　據介紹，如果按照策略研究提出的規(guī)劃目標，深圳市將能夠在3年左右的時間里，使地下空間新增的開發(fā)量達到城市總建筑量的1／10。在部分新建小區(qū)的地下空間里，將試點建設地下垃圾處理設施，公園綠地地下試點建設雨水儲備設施，在中心區(qū)試點建設共同溝，并著手研究在北環(huán)大道進行地下道路的試點建設。

　　地上和地下規(guī)劃不能“兩層皮”

　　地上與地下空間的協(xié)調利用是當前最現(xiàn)實的問題。由于長期以來國內城市建設缺乏對地下空間資源的調查、分析和評估，缺乏對城市地下空間開發(fā)利用的需求預測，地下空間開發(fā)利用缺乏中長期規(guī)劃。目前國內主要城市中，尚無哪個城市能夠協(xié)調處理地面規(guī)劃與地下空間規(guī)劃編制體系，造成了業(yè)內認識常說的地上地下“兩層皮”，地下空間規(guī)劃內容未能納入法定圖則的編制體系。由此帶來的后果是，地下空間項目建設無法統(tǒng)籌安排，開發(fā)活動零散，地下空間資源浪費嚴重。

　　在怡景中心城可以發(fā)現(xiàn)，由于遠離地面公交系統(tǒng)，商場人流量遠沒有達到設計要求，這反映出局部規(guī)劃過于簡單，地下空間與地上交通脫節(jié)的問題。盡管深圳市在1999年就在中心區(qū)地下空間規(guī)劃上提出了建設地下城的構想，實現(xiàn)公共活動空間與寫字樓地下空間相連接的網絡。但由于地面產權分散，不同建筑物開發(fā)商不同、工期不同，對這些建筑的地下空間規(guī)劃方案缺乏管理，目前這里的建筑地下空間已經各自為戰(zhàn)，基本沒有再連通的可能了。顧新表示，地下空間開發(fā)的不可逆轉性，決定了這一帶的地下空間形態(tài)基本就此固定了，即便開發(fā)商現(xiàn)在后悔，也基本沒有辦法補救了。

　　與地面空間的規(guī)劃建設由城市規(guī)劃部門主管不同，地下空間的規(guī)劃建設分別由民防部門和建設部門主管。地下空間利用的規(guī)劃許可沒有與地面規(guī)劃許可相銜接，這就使得地面建設與地下空間開發(fā)協(xié)調難度極大。目前深圳地上與地下空間協(xié)調開發(fā)利用最成功的例子是中信城市廣場和中信地鐵商場。其成功之處在于項目地面與地下空間開發(fā)同屬中信深圳集團，地理位置處于公共空間的下方，避免了其他地面建筑物開發(fā)商的權利關系。

　　而在商業(yè)旺地，例如東門和華強北，地下空間的開發(fā)可能就要與其他地面建筑的空間權利發(fā)生沖突。例如在地鐵建設華強北站點時，就遇到地下空間權的問題。地鐵站點的建設不可避免地要從某棟大廈的用地紅線下方通過。而在沒有立法明確地下空間使用權屬時，建筑物用地紅線與建筑紅線之間的地下空間，存在權利上的盲區(qū)。不過，這個問題通過立法可以解決。在《深圳市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（送審稿）中規(guī)定，地下空間工程建設涉及地下連通工程的，建設單位、地下空間使用權人或土地使用權人應當履行地下連通義務。這一規(guī)定明確了公共領域地下空間的使用權，有助于避免土地使用權人妨礙公眾利益的做法。

■記者觀察

　　深圳從地表到地下30米的深度空間可提供13億平方米的建筑面積地質條件有利地下空間開發(fā)

　　俗話說“磨刀不誤砍柴工”。在規(guī)劃開發(fā)深圳地下空間的過程中，摸清自己的家底是基礎性的工作。在此基礎上，才能對地下空間資源如何開發(fā)、如何利用作出科學的決策。不過，除了地質勘測掌握大體情況外，目前我們對市區(qū)內地下空間資源的信息綜合整理工作，還處于初始階段。

　　深圳以低山、平緩臺地和階地丘陵為主，基本處于少地震地帶，地質條件有利于地下空間的開發(fā)利用。據市地震局局長周幸安介紹，除了羅湖個別小面積地塊處于地震帶上外，深圳其他地區(qū)很少會受地震災害影響。地質斷裂帶在深圳也不普遍。深圳地表到地下30米的深度空間，可以提供13億平方米的建筑面積（按5米層高計算）。

　　不過這只是地下空間的整體情況，深圳市尚未對全市地下空間分布進行全面普查和統(tǒng)計，缺乏一個地下空間數(shù)據庫。地鐵施工中就頻頻因誤挖管線而出現(xiàn)意外。特別是在羅湖區(qū)和福田部分地段，由于缺乏明晰的地下構造信息，市政工程地下施工中只能摸著石頭過河，極大地影響工程進度。

　　缺乏地下空間數(shù)據庫的另一個問題是由此導致的規(guī)劃管理細則的不足，妨礙了地下空間的互聯(lián)互通。舉例來說，在地下10米范圍內，一般可以建設商業(yè)、文體設施；地下10米到30米范圍內，可以安排交通；地下30米以下可以開發(fā)為防災和生產設施。但在管理細則缺位的情況下，開發(fā)商之間預留地下空間的通道無標準可依，且因投資回報的考慮，對地下公共空間的連通并不熱心。地下空間數(shù)據庫如果不能盡快建立，相關的管理細則不盡快出臺，深圳地下空間的開發(fā)就會始終處于無序狀態(tài)。地下空間資源一旦浪費，則很難在幾十年內回收改造。

　　地下空間開發(fā)的不可逆性決定了前期調研的基礎重要性。不過，由于認識水平的不同，規(guī)劃部門的數(shù)據庫摸底還不大受重視。例如地鐵建設時，規(guī)劃部門曾向東門商業(yè)街一帶的商家建議，在此多設立幾個地鐵出入口，卻遭到眾多商家的拒絕。而在地鐵通車后，拒絕設立地鐵出口的商家看到滾滾人流棄他而去，都后悔不已，要求規(guī)劃部門和地鐵公司按原來的設計重新開設出入口，但木已成舟，這種想法已經不可能實現(xiàn)了。

　　不過，隨著海外投資的涌入，人們對地下空間資源的認識也越來越深，規(guī)劃部門建立地下空間數(shù)據庫的工作也在獲得越來越多的支持。預期在不久的將來，深圳地下空間構造將能夠以精確的三維影像系統(tǒng)呈現(xiàn)出來，為地下空間合理開發(fā)利用服務。

■專家建議

　　政府出臺優(yōu)惠政策推動地下空間開發(fā)

　　“政府出臺優(yōu)惠政策，能夠鼓勵地下空間開發(fā)迅速形成規(guī)模。”深圳市城市規(guī)劃設計院高級工程師顧新表示，減免地價等方式對深圳地下空間的開發(fā)發(fā)揮了相當大的作用，未來應當積極探索多種形式的激勵手段，帶動地下空間開發(fā)上規(guī)模上檔次。

　　深圳在地鐵建設初期，結合一期工程站點嘗試了多個地下開發(fā)案例，政府與市場主導各占一半，已建成地下商業(yè)設施約15－20萬平方米。顧新介紹，市場開發(fā)主要以占用道路、廣場和綠地下方空間為主，積極性得益于地鐵帶動，以及目前采取的收取1／3地價的優(yōu)惠政策。從香港的實踐看，通過減地價的方式促進地下空間開發(fā)，長遠來看不會減少政府的土地收入。目前香港銅鑼灣等地的地下空間地價與地面基本相同，商業(yè)積聚效應帶來的收益，能夠令開發(fā)商在地下空間上的投入獲得可觀的回報。因此，政府的作用是通過市場引導，先幫助商家做旺地段，以后利用市場調節(jié)手段可以從地下空間出讓方面獲取收益。

　　深圳在全國較早出讓地下空間使用權，2005年2月福田區(qū)車公廟兩宗地下空間項目用地掛牌出讓，以經營性土地方式首次出讓地下空間使用權。目前開發(fā)的地下空間中，政府通過收取1／3地價的優(yōu)惠政策，鼓勵市場對地下空間進行開發(fā)。

　　從國外經驗看，地下空間開發(fā)往往伴隨大規(guī)模地鐵建設，一般持續(xù)30－40年形成一定規(guī)模。深圳正開始進入地下空間開發(fā)的快速階段。但橫亙在快速開發(fā)地下空間道路上的，除了法律法規(guī)欠缺導致產權問題、規(guī)劃欠缺整體觀念制約合理開發(fā)外，地下空間開發(fā)在融資、稅收、地鐵沿線捆綁開發(fā)等制度上，政府還沒有對參與地下空間開發(fā)利用者給予相應的獎勵措施，影響了地下空間開發(fā)利用的市場積極性。顧新建議，政府的獎勵不一定表現(xiàn)為資金上的支持，可以通過減免地價的方式，也可以通過融資安排上的合法變通，或者從稅收上對某些附加費的調節(jié)，對公共空間的開發(fā)建設投資，政府可以多種方式進行綜合引導，喚起市場對地下空間開發(fā)的興趣，使地下空間的開發(fā)成為深圳城市建設的新亮點。

　　禹來：

　　盤活現(xiàn)有地下空間發(fā)揮地下資源價值

　　作為深圳最大的地下商場掌舵人，中信城市廣場投資公司董事長禹來認為，目前深圳的地下空間的開發(fā)和利用應該有側重，自己比較偏重于盤活現(xiàn)有的地下空間，更好地利用地下空間。

　　圍繞地下空間的開發(fā)和利用，目前國內學界和規(guī)劃界分成開發(fā)和利用兩種各有側重的意見。禹來強調地下空間利用，主要是地鐵附屬空間的利用。他認為，盡管目前深圳的地面非常擁擠，但還沒有緊迫到非大規(guī)模開發(fā)地下空間不可的時候。以地下商場為例，目前集中在華強北、中心區(qū)等地段，通過地鐵銜接，實現(xiàn)了地面和地下人流的互通，地下商業(yè)空間也可能成為深圳商業(yè)開發(fā)的新趨勢。這都屬于地下空間利用的范疇。至于地下空間的開發(fā)，禹來認為深圳的經濟發(fā)展水平具備了開發(fā)實力，但綜合社會經濟成本考慮，在北環(huán)大道下方再建一條快速路，仍是超前的想法。中國的國情決定了大力發(fā)展公共交通才是解決交通擁堵的關鍵。即便花費巨資興建一些地下快速路，也很難一勞永逸地解決交通堵塞問題。

　　修建地鐵線路的同時，利用站點的建設將地下空間合理布局，提高地鐵附屬空間的價值，是禹來的觀點。他表示，香港的成功經驗完全可以為深圳所用。在地鐵附屬空間的開發(fā)階段做到大體量，并與地面交通實現(xiàn)零換乘，是發(fā)揮地下空間資源價值的最直接的有效手段，政府應該在這一方面下功夫�！　�

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