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上海規(guī)劃“地下城市”產(chǎn)權(quán)歸誰? [推薦]
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上海市已進入地下空間高速發(fā)展期——據(jù)不完全統(tǒng)計，目前上海地下空間規(guī)模已超過1000萬平方米。僅在地鐵建設(shè)方面，“十五”時期上海每年要開拓40公里地下交通線，發(fā)展規(guī)模和速度相當于一些發(fā)達國家50年建設(shè)的總和。面對如此巨大的地下空間總量和如此快速的發(fā)展速度，上海市已將城區(qū)地下空間的可持續(xù)發(fā)展問題提上日程。
◆地下規(guī)劃拉開序幕
“上海的城市地圖應有兩張，一張是地上的，一張是地下的，這不是幻想�！鄙虾３鞘械叵驴臻g發(fā)展研究中心主任侯學淵教授說。
隨著城市地面空間的日益減少，地下商場、地下車庫、地下軌道交通線等正成為城市的“二度空間”。當人均GDP超過3000美元，城市就具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間資源的經(jīng)濟基礎(chǔ)。上海的人均GDP已突破了4000美元，已經(jīng)具備了系統(tǒng)化、規(guī)�；_發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
“統(tǒng)一規(guī)劃與管理，加強地下空間開發(fā)利用，實現(xiàn)地下空間開發(fā)利用模式的轉(zhuǎn)換，這是現(xiàn)實所需�！苯ㄔO(shè)“地下城市”，可以有效地化解城市現(xiàn)代化建設(shè)帶來的種種頑疾，實現(xiàn)城市建設(shè)和資源集約利用。
在他的設(shè)想中，今后上海地下城市規(guī)模十分龐大，在淺層地下，四通八達的地下街將各個街區(qū)、辦公樓與地鐵連接起來，寬闊的地下市政隧道容納了水、電、煤氣、信息、垃圾運輸?shù)榷嗦饭芫�。再往下是四五層甚至七八層的地下綜合體，地鐵站、商場、大型超市、餐飲、停車場甚至圖書館、體育場館一應俱全。地下30米處的地下高速公路穿越各個地下交通樞紐，把郊區(qū)與市中心緊密相連。從一點到另一點的人流、物流的移動，完全可以在地下完成。
而在地上，再也不必為緩解交通擁堵而不停地建設(shè)高架、拓寬路面，大量的停車場、儲氣設(shè)施、變電站、垃圾房、雨水儲存、水庫等地面設(shè)施搬入地下，人們可以騰出地上的空間，開辟更多的休閑廣場、綠地，盡情地享受陽光與新鮮的空氣。
事實上，上海各級政府部門對地下空間發(fā)展越來越重視。據(jù)悉，近期上海正在成立一個“聯(lián)席會議”，來統(tǒng)籌地下空間開發(fā)和建設(shè)；上海市科委則出資2000萬元人民幣，立項研究“上海地下空間重大攻關(guān)技術(shù)研究課題”，同濟大學已于2004年推出《道路地下空間資源管理研究報告》。
日前，由上海市規(guī)劃院與上海城市地下空間研究發(fā)展中心共同完成的《上海市地下空間概念規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），已經(jīng)上海市政府的正式批準，不日將出臺實施。這標志著上海地下空間開發(fā)首次設(shè)定規(guī)則，以改變目前地上地下“頭重腳輕”的現(xiàn)象。
《規(guī)劃》中制訂了地下空間的開發(fā)規(guī)范和程序，規(guī)則明確，各得其所。按照這個規(guī)劃，各類地下設(shè)施布置應首先按照管線綜合規(guī)劃規(guī)范，考慮平面協(xié)調(diào)；在平面上無法協(xié)調(diào)解決的，則在縱向上遵循地下空間使用的分層原則。
《規(guī)劃》對上海城市地下空間開發(fā)利用的近期、中期重點提出了設(shè)想：近期(2007 年前)，將重點推進建設(shè)“東南西北中”八大骨干工程——東為世紀大道東方路交通樞紐；南為上海南站；西為靜安寺地區(qū)、中山公園交通樞紐、宜山路-凱旋路交通樞紐；北為虹口足球場交通樞紐、江灣五角場副中心；中為人民廣場綜合交通樞紐等。中期(2010 年前)建成的骨干工程有世博會地區(qū)、徐家匯地區(qū)和龍陽路綜合換乘樞紐等。
“上海將構(gòu)建總計60萬平方米立體布局“地下城”，依托軌道交通樞紐點，將周圍地下空間和地面設(shè)施綜合規(guī)劃建設(shè)。”在7月中旬舉行的“上海城市地下空間國際研討會”上，上海市科委有關(guān)人士向記者透露了這個令人興奮的信息。
“地下城”將在2006年基本建成，呈立體布局，有的地方深達4層，行走其內(nèi)，商場鱗次櫛比，車庫互相聯(lián)接，各種場所和設(shè)施一應俱全�！暗叵鲁恰睂�(gòu)建良好的新風流通系統(tǒng)，有條件的地方，還將引進陽光、綠地系統(tǒng)。
我們有理由設(shè)想，未來的外灘，將看不到現(xiàn)在車水馬龍的景象；徐家匯、五角場，也聽不到刺耳的剎車聲�！逗诳偷蹏分小板a安城”的“現(xiàn)代版”，未來就在上海。
◆產(chǎn)權(quán)之惑
上海市民就購買地下商場商鋪的產(chǎn)權(quán)問題提出疑問:當初開發(fā)商的宣傳卻是很誘人，該商鋪所處地段潛力驚人，開發(fā)商還承諾迅速開發(fā)周邊商業(yè)環(huán)境。以亞太盛匯為例:為僅在上海襄陽路市場一地，亞太盛匯就曾售出100多間商鋪，買主多是襄陽路市場的商鋪老板。商鋪價格也由最初的1.5萬元/平方米漲至2萬余元/平方米。但是實際上，很多商鋪作為地下空間里的建筑，其產(chǎn)權(quán)和地面商品房產(chǎn)權(quán)之間，有著細微的差別。買下商鋪后不久，產(chǎn)權(quán)證（小產(chǎn)權(quán)證）問題浮出水面。和業(yè)主最初的設(shè)想大相徑庭，他們被房地產(chǎn)交易登記部門告知，根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，地下商鋪的性質(zhì)和普通的地面上的商品房不相同，目前無法進行小產(chǎn)權(quán)登記。
其實，這些業(yè)主的困惑，也是目前上海市在地下開發(fā)問題上遇到的最大的難題——地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬。直到目前，地下空間的所有權(quán)和使用權(quán)都統(tǒng)一掌握在國家手中。
上海市政府法制辦行政法制研究所的趙衛(wèi)忠處長對記者表示，“不對地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行明確，投資者建設(shè)地下建筑物、構(gòu)筑物后拿不到產(chǎn)權(quán)證，會直接影響投資的積極性�！鄙虾Ｊ薪ㄎ萍嘉檰栮懞Ｆ絼t進一步指出：“權(quán)屬問題不解決，投資收益不確定，將會從根本上影響地下空間的開發(fā)利用。”
除了產(chǎn)權(quán)問題，“目前上海城區(qū)地下空間開發(fā)，還面臨觀念、體制和技術(shù)等方面的滯后�！鄙虾３鞘械叵驴臻g研究發(fā)展中心副主任、同濟大學教授束昱語氣中帶有些許遺憾。由于缺乏科學規(guī)劃，目前上海已建成的地下空間難以連成一體，發(fā)揮系統(tǒng)作用。地鐵一號線和二號線在人民廣場地下空間的規(guī)劃脫節(jié)、地鐵二號線同磁懸浮間的銜接、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)地下空間的缺失、徐家匯地下商場與地鐵站的無序狀況等，都反映出申城地下空間開發(fā)觀念至今仍停留在單一、淺層次的階段。
此外，地下空間規(guī)劃和建設(shè)方面的各自為政，被束昱形象地比喻成“爛泥蘿卜，揩一段吃一段”， “近期五角場地區(qū)總體規(guī)劃已浮出水面，據(jù)稱能同徐家匯相媲美。然而，該規(guī)劃同正在建設(shè)中的中環(huán)線工程仍然沒有形成有效的地下互通。”
上海市建委規(guī)劃處有關(guān)人士表示，目前涉及地下空間開發(fā)管理的政府部門包括建委、規(guī)劃局和人防辦等，各相關(guān)部門之間尚未建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、合作機制，缺乏信息互通，有時會有矛盾產(chǎn)生。
◆解決之道
城市規(guī)劃過程中各個相關(guān)部門各自為政，幾乎成了中國城市規(guī)劃的頑疾。對此，束昱認為，應按照城市開發(fā)建設(shè)的“內(nèi)在規(guī)律”，全面和超前性地發(fā)展地下空間，同時以立法形式保證開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)發(fā)展。比如能否先對部分地塊開展立體式規(guī)劃的試點，以此為樣板逐步推廣，使上海地下空間資源得到充分挖掘，最大限度地提升上海地下空間的利用價值。
針對地下空間的產(chǎn)權(quán)問題，“上海的地下物業(yè)要和普通房產(chǎn)一樣可以轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押�！鄙虾Ｊ姓稍儧Q策專家朱榮林今年在其提交市人大的“一號議案”中也提出，上海市地下空間資源使用權(quán)的取得應通過行政許可和招拍掛兩方面，完善地下物業(yè)投資開發(fā)的投融資機制，通過稅收、使用費減免等方式鼓勵對于地下物業(yè)的投資。
“可以分兩步走。”朱榮林說，首先可以對現(xiàn)有的土地管理條例進行適當修改，將“地下”的概念加進去，即將條例中的“土地資源”明確為既包括地上空間，也包括地下空間，“地面建筑”包括地上建筑和地下建筑，“通過這樣的辦法，大部分法規(guī)、條例便均可適用于地下空間的開發(fā)利用了�！苯酉聛�，就是制定專門的地下空間資源管理辦法，提供地下空間資源開發(fā)利用權(quán)屬問題方面的法律保障。束昱認為，惟有立法先行，民間資本才可以合理合法地介入到公共空間的開發(fā)利用之中�！笆聦嵣�，民間資本很希望投資開發(fā)地下空間，建設(shè)城市發(fā)展需要的一些功能性設(shè)施，但是目前立法比較滯后�！笔疟硎�，限制了民間資本在地下空間開發(fā)上的投資，也直接影響到上海整個地下空間資源的充分開發(fā)利用。
不過，已經(jīng)有“慧眼識金“的民間資本悄然開始行動了。已經(jīng)有部分企業(yè)開始與開發(fā)商開始商討開發(fā)與管理浦東的地下空間事宜。在目前的市場形勢下，開發(fā)商亟需尋求新的發(fā)展空間�！ �
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